LGPD em movimento: Datificação de políticas públicas e identidade civil digital

Publicado em agosto 8, 2022

A série “LGPD em movimento: temas chave de implementação”, chegou em seu segundo episódio do ciclo de 2022 com o tema de “Datificação de políticas e identidade civil digital” em […]

A série “LGPD em movimento: temas chave de implementação”, chegou em seu segundo episódio do ciclo de 2022 com o tema de “Datificação de políticas e identidade civil digital” em um webinário internacional e multissetorial, que contou com perspectivas de profissionais de diferentes áreas . 

Desta vez, a discussão foi mediada por Nathan Paschoalini (DPBR) e contou com o keynote speech de Bridget Andere (Access Now), além de contribuições dos painelistas Paulo Victor Melo (Universidade da Beira Interior), Nathalie Fragoso (VMCA Advogados), Sandro Nunes Vieira (Tribunal Superior Eleitoral) e Marina Meira (Associação Data Privacy de Pesquisa). Esse breve ensaio reflete, de forma resumida, as discussões realizadas durante o webinário. 

Qual o atual contexto do Brasil dentro do movimento global de datificação de políticas públicas e plataformização  de serviços governamentais? 

Em termos de contextualização, Nathan Pascoalini, no papel moderador,  situou o debate reconhecendo que há uma tendência global de datificação de políticas públicas: isto é, um movimento internacional de modernização dos Estados através de processos de transformação digital. De modo similar, o Brasil vem desenvolvendo estratégias de digitalização do governo que remontam ao início dos anos 2000 e que se intensificaram durante a pandemia de COVID-19. Justificadas pela lógica da eficiência na prestação de serviços, pode-se dizer que há duas iniciativas de maior destaque no país: a Identificação Civil Nacional (ICN) e o portal gov.br. 

Para explicar um pouco mais sobre esses pontos de destaque nos processos de datificação no país, vale destacar que tais políticas públicas assumiram um caráter complementar ao longo do tempo. De um lado, o portal gov.br pode ser considerado um exemplo de processo de plataformização do setor público, uma vez que se caracteriza pela digitalização e centralização de diversos serviços públicos em uma única plataforma digital – replicando uma tendência global no Brasil, além de alimentar-se de dados da base do ICN. Por sua vez, a Identificação Civil Nacional representa a concretização de um projeto de unificação de documentos de identidade do cidadão brasileiro – modificando, assim, sua relação com os setores público e privado. 

O mediador seguiu a contextualização destacando que o desenvolvimento de políticas públicas sempre demandou dados da população: isto é, o cidadão precisa ser visto e conhecido aos olhos do Estado para que o gestor público desenvolva estratégias que atendam a suas demandas de forma adequada e promovam o bem-estar coletivo e individual. Em um contexto de datificação, causado pelo aumento e diversificação dos dados tratados pelo setor público, o direito à proteção de dados pessoais emerge como uma das formas de se garantir que o uso de tais dados não assuma contornos abusivos relacionados tanto à exclusão de pessoas do acesso a serviços públicos quanto a práticas de vigilância. 

De igual maneira, vale mencionar que o tema em questão é central no projeto Accountability e Identidade Civil Digital, financiado pela Open Society Foundations e conduzido pela Associação Data Privacy Brasil de Pesquisa. Durante mais de um ano, o projeto dedicou-se ao mapeamento de riscos e análise crítica da implementação da ICN e da utilização de sua base de dados para a autenticação de usuários na plataforma gov.br, estabelecida pelo Governo Federal com o intuito de centralizar os canais de comunicação digitais e a prestação de serviços públicos governamentais de todas as esferas de governo (municipais, estaduais e federal). Os resultados da análise foram reunidos no policy paper “Entre a visibilidade e a exclusão: um mapeamento dos riscos da Identificação Civil Nacional e do uso de sua base de dados para a plataforma Gov.br”, o qual pode ser acessado por meio deste link.

A implementação de datificação de políticas públicas no continente africano, especialmente no Quênia, não é algo novo. Considerando o histórico já existente, o quanto ainda é necessário trabalhar e o quanto já se conseguiu avançar para proteger direitos e garantias dos cidadãos frente aos processos de datificação em questão?

Iniciando o painel por meio do keynote speech,  Bridget Andere, analista de políticas públicas para a África na Access Now,  destacou dois pontos principais em sua fala: o quanto ainda há uma grande distância a se percorrer para proteger direitos e garantias dos cidadãos frente aos processos de datificação e também o quanto já se conseguiu avançar nessa mesma direção. Em referência ao contexto africano, a painelista destacou que iniciativas de  identidade civil digital no Quênia já vêm sendo implementadas há anos, assim como as demandas e reivindicações  de que tais processos ocorram  de forma benéfica à população. Dessa forma, o país tornou-se uma referência para outros que passem por situações similares. 

Nesse sentido, Andere trouxe mais detalhes sobre o histórico e a contextualização do tema no Quênia, mencionando, por exemplo, que relações entre colonização e identidade civil podem ser condicionantes de acesso a serviços públicos e atendimento de necessidades básicas para os cidadãos, sendo utilizada como meio de exclusão e retirada da sua humanidade. Foram incluídas também reflexões sobre o que essa exclusão – isto é, a incapacidade de se identificar e comprovar a própria cidadania – significa para a comunidade, com pessoas invisibilizadas no âmbito social do governo e sem acesso a serviços essenciais. 

Ao final, partindo de tais pontos, a painelista avaliou que o sistema atual de identificação possui muitas falhas e pontos de evolução, além de questionar especificamente temas como a proteção de dados pessoais de crianças e adolescentes em processos de datificação, bem como o nível de transparência sobre quais entidades do governo possuem acessos a quais dados e para que finalidades, informações que ainda não restam claras ao cidadão.

A Identificação Civil Nacional (ICN) é a principal iniciativa no campo da identidade civil digital no Brasil e conta diretamente com a atuação do Tribunal Superior Eleitoral. Nesse contexto, qual a importância da ICN e quais são os principais objetivos e metas dessa política para os próximos anos? Quais outras iniciativas de inclusão o TSE desenvolve ou tem em vista desenvolver pensando nas pessoas que ainda não possuem registro civil?

Para explicar a importância da Identificação Civil Nacional (ICN) e seus principais objetivos para os próximos anos, o juiz federal Sandro Nunes Vieira (TSE) iniciou sua fala ressaltando que o Brasil está passando por uma transformação digital mais intensa desde a Lei n. 13444/2017, a qual dispõe sobre a ICN. Nesse sentido, ele apontou que a base de dados da ICN  é a maior do país com relação à dados biométricos, além de ser “reduplicada”: ou seja, garante-se que cada cidadão é único dentro dessa base. Tal dinâmica culminou na assinatura de um Acordo de Cooperação entre Poder Executivo e TSE, o que gerou a interface entre o Tribunal, o gestor da base da ICN e o portal gov.br, para confirmação de identidade e fornecimento de serviços. Um outro ponto destacado foi que o preço da certificação digital, que é bastante elevado, acaba excluindo muitas pessoas da utilização dos serviços públicos. Assim, segundo o painelista, com a aderência do TSE ao programa gov.br para fins de identificação, foi ampliado, desde 2019, o acesso de cidadãos a serviços públicos. 

Neste mesmo sentido, Vieira identificou que a ICN tem três principais pontos a serem atendidos como política pública: (i) emissão de documento de identidade digital; (ii) conferência de identidade; (iii)prestação de serviços para outros órgãos, como o uso da identificação para a resolução de casos que envolvem a prática de crimes. Dentre os objetivos a curto prazo, destacam-se o acordo com o Serpro para a expedição em massa do documento digital de identificação (DNI), assim como a coleta de biometria das pessoas que ainda se encontram excluídas do processo eleitoral. 

Quanto à questão da “centralização” das bases de dados, o painelista destacou que é a forma mais “racional” de conduzir a política pública, tendo em vista que se for de outra forma, teríamos um cenário com 27 estados adotando diferentes sistemas, com diferentes políticas públicas de identificação que não se comunicariam. Por outro lado, Vieira asseverou que o “mundo digital” não pode servir como mais uma forma de exclusão, discriminação ou de isolamento de pessoas, dessa forma, a política digital deve ser enxergada como um complemento, sem excluir os meios tradicionais já existentes.

Além disso, como exemplo, ele apontou que o TSE junto com o CNJ estão registrando toda a população carcerária do Brasil, sendo considerável o número de indivíduos que entram no sistema carcerário sem documentos e, ao sair, continuam sem uma identificação adequada. Nesse sentido, o ICN está sendo utilizado de forma a identificar todos os detentos que entram no referido sistema e, posteriormente, possibilitar que possuam documentação básica para recomeçar sua vida. O ICN, enquanto política pública, destacou o painelista, também traz benefícios em termos econômicos, tendo um potencial de redução de gastos no montante de 1 bilhão de reais por ano, valor que pode ser realocado e destinado a outras políticas. 

Por fim, Vieira ressaltou que o TSE não está alheio às demandas de proteção de dados desde a entrada em vigor da LGPD, e tem buscado concretizar seus objetivos de plataformização e identificação em conformidade com as diretrizes da lei e expectativas relacionadas.

Como enxergar a compatibilização do processo de transformação digital do Estado e dos serviços públicos com o combate às desigualdades estruturais que são tão enraizadas no Brasil?

Em seguida, Paulo Victor Melo, acadêmico da Universidade da Beira Interior, que ajudou na organização do painel sobre o tema em debate no Fórum da Internet no Brasil de 2021, apresentou sua perspectiva sobre a compatibilização do projeto de transformação do Estado e a prestação de serviços públicos com combates a desigualdades sociais enraizadas no Brasil. 

De início, alertou que é preciso ampliar o debate e a discussão pública sobre proteção de dados pessoais e o que significa a plataformização de serviços públicos. Além disso, relembrando o movimento global da tendência de plataformização que, de certa forma, foi acelerado e se e consolidou como irreversível principalmente após o enfrentamento à pandemia COVID-19, o painelista  apontou que é preciso muita cautela ao se pensar a transposição de serviços e políticas públicas para o ambiente digital, sobretudo as de caráter social e destinada a grupos vulnerabilizados. 

 No enfrentamento às desigualdades socioeconômicas, muitas políticas são desenhadas para beneficiários específicos e só têm sua existência justificada se puderem atingir a quem delas precisem: ou seja, se forem criadas, mas não chegarem às pessoas de forma eficiente, consequentemente não conseguem ser  implementadas de forma adequada. 

Direcionar ou transpor determinadas políticas públicas para o ambiente digital requer atenção a dados sobre acesso da população brasileira às tecnologias da informação e da comunicação (TIC), tais como os divulgados pela pesquisa TIC Domicílios 2021: no último ano, o acesso à Internet em áreas rurais chegou a 73%, mas refletiu um movimento de diminuição do número de computadores nas famílias rurais. Quanto ao que isso reflete na plataformização, observou o acadêmico que justamente as populações vulneráveis e que são beneficiárias de políticas públicas enfrentam barreiras de acesso aos serviços digitais, enquanto classes mais altas aderiram (96%) em peso ao gov.br: portanto, investir na inclusão digital e assegurar a construção de políticas baseadas em evidência é essencial para que esses grupos participem de serviços e processos decisórios diretamente relacionados a suas vidas e ao atendimento de necessidades básicas.

Dentro de tal discussão, também é necessário debater a importância de pensar em estratégias de conscientização da população acerca da importância da proteção de dados pessoais, especialmente nesse contexto de plataformização de serviços públicos. Sobre isso, Melo levantou a seguinte questão: como viabilizar que a proteção de dados pessoais seja assumida pelos cidadãos como um direito? É um grande desafio que se agrava quando analisa-se a situação atual da população após a pandemia Covid-19, que passa por grande insegurança alimentar, perda de moradia, dentre outros pontos extremamente sensíveis.

Assim, ao pautar o debate sobre proteção de dados pessoais, especialmente para populações vulnerabilizadas, Melo aponta a importância de não se limitar ao tema, criando um “pacote” de diferentes debates transversais. Por exemplo, ao tratar sobre políticas de combate à fome, é importante enfatizar que, para ter acesso a tais políticas, os dados pessoais não podem ser comercializados ou utilizados indiscriminadamente. De igual maneira, ao falar sobre políticas de garantias de empregos, pode ser trazido para a discussão o fato de que ninguém pode ser discriminado em uma entrevista porque a empresa contratante, por exemplo, entrou nas redes sociais e identificou as posições políticas do candidato. Por fim, o painelista concluiu afirmando que para ser possível uma efetiva sensibilização da população para a proteção de dados pessoais,  é importante que  isso faça sentido para a sua vida “real”. 

Com o movimento de datificação de políticas e serviços públicos e as intersecções na atuação dos setores público e privado, como compatibilizar esse cenário com a proteção dos cidadãos, enquanto titulares de dados? Quais as preocupações que empresas devem ter quando sua atuação envolver dados produzidos ou utilizados pelo poder público na prestação de serviços à população?  

Por sua vez, Nathalie Fragoso, advogada sócia do VMCA Advogados, comentou sobre as intersecções entre a atuação dos setores público e privado no movimento de digitalização de serviços públicos e sobre como compatibilizar essa transformação com os direitos de proteção de dados pessoais dos cidadãos. 

Com relação às preocupações que empresas devem ter quando sua atuação envolver dados produzidos ou utilizados pelo setor público, a painelista propôs uma leitura do fenômeno atenta a determinações do Marco Civil da Internet e à boas práticas com base em uma ótica restritiva das circunstâncias que permitem o compartilhamento de dados pessoais. Em sua visão, isso pode fazer da proteção de dados pessoais um anteparo para outras garantias jurídicas, como, por exemplo,  as processuais penais.

Nesse sentido, ela destacou o papel informativo das  políticas de privacidade. Como parte da documentação de atividades envolvendo dados do setor público, as políticas de privacidade devem deixar claro quais dados podem ser fornecidos, inclusive pela via judicial, bem como devem ser acompanhadas de medidas de transparência que exerçam o papel informativo para o cidadão, promovendo o estímulo à prestação de contas. Fragoso comentou, ainda, que com a intersecção entre políticas de proteção social e proteção de dados, bem como com  a interação de setores públicos e privados e uso compartilhado de dados pessoais para a formulação/execução de políticas públicas, o dever de adequação à LGPD integra as boas práticas a serem adotadas, com responsabilidade no controle de acesso e compartilhamento de dados pessoais.

No tocante à obrigatoriedade de uma maior transparência do poder público no processo de datificação de políticas públicas, a painelista asseverou, inicialmente, que não há contradição entre a LGPD e as demais normas que visam promover a transparência, como a Lei de Acesso à Informação. 

De igual maneira, salientou que não há como resolver essas questões de transparência e legitimidade de divulgação de informações sobre políticas públicas de forma abstrata. É importante olhar para a LGPD e compreender a possibilidade de que, existindo interesse público relevante, a divulgação de determinadas informações não é proibida, ao passo que tanto tal legislação, quanto as outras mencionadas, além de serem harmonizáveis entre si, foram criadas como formas de proteção da cidadania e assim devem ser interpretadas.

O projeto “Accountability e Identidade Civil Digital”, desenvolvido no âmbito da Associação Data Privacy Brasil, surgiu com o objetivo de mapear as iniciativas em identidade civil digital no Brasil e propor maneiras para que elas sejam desenvolvidas de forma compatível com o exercício dos cidadãos de seus direitos fundamentais. Nesse sentido, quais premissas do relatório envolvendo o Estado como detentor de amplas bases de dados pessoais dos cidadãos? 

A seguir, Marina Meira, coordenadora geral de projetos na Associação Data Privacy Brasil de Pesquisa, comentou sobre o já mencionado projeto “Accountability e Identidade Civil Digital”, do qual é coordenadora. O projeto surgiu com o objetivo de mapear as iniciativas de identidade digital no Brasil e propor maneiras para que o processo seja compatível com o exercício de direitos fundamentais por parte dos cidadãos, sobretudo o direito fundamental à proteção de dados pessoais. Relembrando o lançamento do policy paper sobre esse mapeamento de riscos, a painelista abordou as premissas do relatório frente ao Estado como detentor de amplas bases de dados pessoais dos cidadãos e trouxe uma análise crítica da Identidade Civil Nacional fundada em uma base de dados única e centralizada. De igual maneira, Meira também alertou para os riscos do uso da base de dados da ICN para o gov.br, projeto do governo federal para centralização dos canais digitais. 

Para avaliar e mapear as políticas públicas do ICN e gov.br, a coordenadora do projeto explicou que o relatório navega pelo binômio visibilidade e exclusão. De um lado, relembrando que o contexto brasileiro é marcado por profundas desigualdades socioeconômicas e regionais, observou que a formulação de políticas públicas que tenham o objetivo de universalizar o registro civil e o acesso a serviços públicos, como a proposta do ICN, é essencial: isto é, a ideia da ICN de tirar os cidadãos da invisibilidade para o Estado é essencial para que ele possa exercer seu papel frente a pessoas que não tinham registros de identidade ou que, mesmo com registro, tenham dificuldades de acesso a serviços públicos. Nisso, o cuidado deve ocorrer para que uma “visibilidade exagerada” não termine permitindo práticas vigilantistas e discriminatórias, como já se viu em casos recentes, como o dossiê produzido pelo governo federal sobre pessoas com posicionamento político divergente. Ainda sobre riscos da plataformização, a painelista  também alertou para experiências internacionais que indicam que a centralização de bases de dados, ao contrário do que propõem, podem acabar aprofundando a exclusão de pessoas advindas de grupos já vulnerabilizados. 

Além disso, Meira destacou que a proposta do policy paper é contribuir com o desenvolvimento e o aprimoramento de políticas públicas de transformação digital e, para isso, tem como foco o  mapeamento de potenciais riscos a direitos fundamentais dos cidadãos, enquanto titulares de dados, levando em consideração a realidade brasileira. Os principais riscos identificados pelo relatório foram reunidos em dois grupos: o primeiro com riscos referentes a abusos no tratamento de dados pessoais, e o segundo, contemplando riscos de exclusão dos cidadãos de acessos a políticas públicas.

Outro ponto de relevância levantado, foi que o relatório também concluiu pela necessidade de elaboração de Relatório de Impacto à Proteção de Dados Pessoais especialmente com relação ao uso da base de dados da ICN para autenticação dos cidadãos no Gov.br. Isso porque, existe um alto risco à direitos fundamentais e liberdades civis dos cidadãos, para além da proteção de dados pessoais – o que inclui aqui os já mencionados riscos atrelados ao vigilantismo e exclusão-, como ocorre com qualquer política pública de maior complexidade. A constatação desse “alto risco” é corroborada especialmente pelo fato de tal dinâmica envolver uma quantidade muito grande de dados, inclusive sensíveis e biométricos. 

De igual maneira, Meira destacou que a elaboração de RIPD’s não são um óbice para a realização dessas políticas públicas, mas, na verdade, constituem um processo que gera vantagens como, por exemplo, o auxílio na tomada de decisões informadas e a proteção dos interesses sociais. Em resumo, concluiu a pesquisadora, nesse caso, o Relatório de Impacto à Proteção de Dados Pessoais será um instrumento de auxílio no aperfeiçoamento de políticas públicas do ponto de vista da proteção dos titulares de dados, sendo de extrema importância a sua publicização para que a sociedade civil participe ativamente de todo o processo. 

Após as exposições dos painelistas, o debate abriu a perguntas da audiência, que manteve-se interativa no chat e apresentou contribuições ao longo de todo o webinário. Para mais informações, a discussão pode ser conferida em maiores detalhes no vídeo completo, disponibilizado no canal Data Privacy Brasil no Youtube, e o relatório do projeto Accountability e Identidade Civil Digital encontra-se disponível para download aqui.

Thaís Aguiar e Júlia Mendonça

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